2026年6月8日，国务院新闻办公室举行国务院政策例行吹风会，介绍《城市更新“十五五”规划》有关情况。会上，自然资源部国土空间规划局局长谢海霞宣布：利用存量土地、闲置房产转型发展文旅、文创、养老等国家鼓励产业的项目，可享受最长5年的过渡期。过渡期内，无需变更用地性质，也无需补缴土地价款。
一、五年过渡期：用地性质暂不变，土地价款零补缴
谢海霞局长在吹风会上明确表示：“老旧厂房、闲置楼宇如果转型为文创、养老等产业，五年过渡期内原用地主体可暂不变更用地性质、无需补缴土地价款，待过渡期满后再完善用地手续。”
这一规定意味着：一家利用闲置工业厂房改建为文创园区的企业，在5年内无需办理繁琐的规划用途变更手续，也无需为土地性质的“升值”而补缴巨额差价。这一制度设计大幅降低了存量资产盘活的初期门槛，真正实现了“以时间换空间”。
政策依据：《自然资源部 住房城乡建设部关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》（自然资发〔2025〕226号）。该文件于2025年12月31日成文，2026年初印发，是当前执行层面的操作细则。
二、多元业态兼容：正面清单管理，打破用地单一功能限制
传统规划管理模式中，一块土地只能用于单一用途（如工业、商业、住宅），严重制约了文旅项目融合文创、零售、轻餐饮、体验空间等多元业态的需求。
新政明确引入“正面清单”制度。自然资发〔2025〕226号文规定：“可结合新产业、新业态发展需求，制定土地混合开发和空间复合利用正面清单和管控要求……城市更新项目实施中，符合正面清单的，即视为符合详细规划。”
这意味着，只要项目业态被纳入地方制定的正面清单，就无需再就每一个小业态单独报批规划调整，审批效率将大幅提升。
三、临时利用“豁免调规”：边角空地可直接变身公共空间
针对城市中大量零星、边角、短期内无法按规划用途实施的闲置土地，新政也给出了灵活路径。
谢海霞局长在发布会上强调：“鼓励存量空间闲置地的临时使用，只要不影响远期规划实施，就不用再修改规划。”自然资发〔2025〕226号文也明确授权各地制定“空闲建设用地临时利用规则”。
举例而言，一处规划为远期市政道路但短期内无法实施的街角空地，可临时改造成口袋公园、社区文化角或临时停车场，无需办理规划修改手续。这为文旅项目获取低成本、临时性的展示或活动空间打开了通道。
四、过渡期满后：可租赁、可协议出让，降低续期成本
5年过渡期结束后，项目若符合产业发展方向并通过履约监管考核，将如何处置？
新政给出了比以往更灵活的选择。自然资发〔2025〕226号文明确规定：“过渡期满办理土地有偿使用手续的，可采取租赁或协议出让方式。”
这一调整至关重要。过去，过渡期满后往往只能通过“招拍挂”或补缴高额地价的方式取得土地使用权，成本不可控。新增的“租赁”方式，允许企业按年支付土地使用费，极大减轻了一次性资金压力，尤其适合长期培育、现金流平稳的文旅运营项目。
五、政策背景与获取方式
本次政策突破并非孤立出台，而是《城市更新“十五五”规划》（2026年5月22日印发）的重要组成部分。该规划提出了“存量优先”原则，明确新增建设用地主要保障市政基础设施和公益性项目，经营性项目原则上应优先使用存量土地。
自然资源部官网已同步发布政策解读全文。如需获取原始文件，可访问自然资源部官方网站（www.mnr.gov.cn），在“政策法规”或“通知公告”栏目中，使用文件号“自然资发〔2025〕226号”或关键词“城市更新十五五规划”进行搜索下载。
六、行业展望
业内专家指出，全国存量工业用地、闲置仓储、低效商办楼宇规模巨大，其中相当一部分具备文旅改造潜力。受制于规划调整周期长、补缴地价成本高等因素，大量优质存量资产长期沉睡。新政设置的“五年缓冲期+零补缴”组合拳，有望激活万亿级存量资产市场，为文旅产业提供大量低成本、有故事、有区位优势的落地空间。
各地自然资源主管部门将根据本地实际制定实施细则。建议有意参与存量资产文旅开发的企业密切关注地方配套政策，尽早对接项目所在区县的规划和自然资源部门。
（本文根据自然资源部官网、中国政府网、国新办发布会实录等公开信息整理）